2023-04-09《治理基层中国》：必须再造中间层

“上访专业户”的形成表明国家权力在应对上访者时的无能为力，是国家权力无法有效制约钻牛角尖的“钉子户”、顺利贯彻国家政策意图的表现。
    ——《第五章 治理谋利型上访》

杨云发是从2006年开始自己的上访之路的，起因则是村里认为困难户太多，为了“考虑平衡”将杨云发的低保名额转给了其他村民。杨云发的低保指标是在2004年争取到的，标准为每月10元，一年之后的2005年村里将他的低保名额转给了其他村民，2006年杨云发开始上访，他几乎每两个月就要去镇里、到区里甚至到市里上访，最后他获得了5个低保指标，包括2个城镇指标和3个农村指标，甚至他为媳妇也争取到了低保名额。

从争取到1个低保指标，到指标被取消，再到获得5个低保指标，杨云发的上访故事似乎极具戏剧性，田先红认为，在这个转变过程中，国家政策发生了一定的变化，但是，最重要的是，杨云发的身份从最初的谋权型上访者变成了谋利型上访者。他上访的理由有两条，一是他的父母曾经赡养过烈士母亲，所以他要求政府给予补偿；二是他认为家里多人患病，自己有慢性肾功能衰竭，无法从事重体力劳动，父亲和母亲患有高血压、脑溢血、胃病和风湿病，所以他要要求政府给予大病救助。但是，正如他自己所说，“我没得事，反正不是去区里，就是到民政局去。”因为反复上访他获得了5个低保指标，2009年全国道德模范评比的时候，他还要求镇里给他报评道德模范，他的理由是自己照顾烈士母亲符合“孝老爱亲”的道德模范标准，而实际上他想要获得并不是一种荣誉，“（评道德模范）目的是要搞点钱用，没有其他意思。”

田先红分析认为，杨云发最初走上信访之路是具有道义性的，他提出的大病救助、赡养烈士母亲的补偿，都具有和理性和正当性，也就是说，杨云发上访之初是一种谋权型上访，但是后来他将上访看成了谋利的手段，他不断的上访就是为了捞取国家资源，他自己也成为了只讲权利不讲义务的个体。杨云发的故事是田先红在江苏桥镇进行关于基层信访治理的田野调查的一个个案，从个案中他分析了基层治理中谋利型上访的后果：一方面，官民之间的互动和纠葛形塑的事畸形政治心理认知品格，另一方面则是压力型信访治理体制为谋利型上访的滋生提供了温床，第三则是在国家政策的变化中，国家权力在应对上访者时感到无能为力，无法有效制约“上访专业户”和钻牛角尖的“钉子户”。

杨云发是乡村“上访专业户”的代表，是从维权型上访转变为治理型、谋利型上访的典型，讲述杨云发的故事，田先红的意图就在于指出当前基层信访治理的核心问题之后，需要解决谋利型上访不断涌现的现实，在建立信访甄别机制之外，要重新给信访机构角色和智能进行合理定位，而根本的一点即：“应继续推动国家转型，增强国家基础权力，加快建设现代国家步伐。”这是田先红在研究基层治理之后提出的核心观点，他认为，目前乡村治理的困境，是国家基础权力尚未得到充分发展却过早引入了民主机制和权利、自由话语的结果，是国家政权建设错位的表现，而要纠正这种错位，需要国家权力进入乡村社会，更需要在乡村社会有效对接中解决国家基础权力发展问题，所以国家权力需要转型，基础权力需要增加，从而建设现代国家。

从历史视角来看，田先红阐述了20世纪90年代税费改革前后基层治理出现的问题。在90年代之前，乡村干部总体上占据优势，他们有足够的办法来应对上访者，即使采取了一些暴力、强制措施，上访者也因此蒙受了屈辱，但是总体而言，农村基层信访治理工作还在乡村干部的掌控范围之内。但是随着农民负担的加重，农民抗税事件增多，干群关系变得紧张，一些乡村干部更是失信于民。中央由此开始重视三农问题，到20世纪与21世纪之交推动了农村税费改革并于2005年全面取消农业税。税费改革减轻了农民负担，但是也带来了问题，一是乡镇政权的运转面临困难，二是乡镇政权的职能定位发生变化，精简机构、转变职能便成为税费改革后不得不开展的工作。具体到信访治理，这时候也出现了问题，由于公共服务缺失导致的治理型上访攀升，利益考量引发的谋利型上访日益凸显。

税费改革前后乡村治理发生了变化，这种变化从制度层面来分析，田先红认为，这是国家依托乡村集体进行间接治理模式的终结，这也标志着以个体权利为核心的直接治理模式逐步兴起，当国家通过一系列制度变革将乡村基层政权架空虚化，试图建立与农民直接、面对面的关系，实现国家对乡村社会的直接治理，这是国家政权建设的重要一步。但是新一轮的国家政权建设并没有达到预期，由于乡村基层政权变得越来越消极无为，农村公共产品供给缺失严重，基层治权弱化，基层治责失衡，同时凸显出信访制度在实践中逐渐偏离其初衷。实践中信访制度偏离初衷，主要表现在：采取“一对一”“人盯人”式的信访治理包保责任制，脱胎于目标责任制的包保责任制已经发展为一整套日益严密的制度装置，是国家权力进入乡村社会的一种方式，是国家试图强化基础权力的治理实践，但是，作为高强度、明确化的激励机制，包保责任制在流动的乡村社会中，国家权力难以触及、控制住单个上访钉子户，钉子户也有效规避了国家权力的打击，使得国家权力进入乡村社会时遭遇了困境。

编号：W53·2160517·1305 作者：田先红 著 出版：社会科学文献出版社 版本：2012年05月第一版 定价： ISBN：9787509733523 页数：305页

另一方面，谋利型上访者不断出现，而基层信访治理对于谋利型上访者无能为力，信访甄别机制的缺失折射的是信访机构角色和职能定位的混乱。最后，田先红以2008年北京奥运会为“特殊时期”，探讨基层政权在特殊时期应对信访难题的行为逻辑，他认为，特殊时期的信访治理遵循的是官僚体质的逻辑，上访者和国家权力互动、互相塑造，结果却是谋利型上访被不断复制出来——无论是基层现实中涌现的谋利型上访还是特殊时期出现的谋利型上访，田先红认为，这主要是因为“边缘人逐渐登上了乡村治理的舞台”，成为了影响基层治理体制的一支重要力量，而这很可能是国家治理危机的表征。

田先红考察基层治理问题，以江苏桥镇为田野调查的样本，从历史视角的纵向和治理视角的横向来分析治理困境，他所着眼的是国家基础权力在乡村社会中的定位问题。在他看来，当人民公社体制解体之后，乡政村治的治理格局慢慢形成，村民自治制度的潜入，是国家还权于民的重要表现，但是国家权力退出乡村社会，也引起了“结构混乱”的失序问题——田先红认为，国家权力已经陷入了某种悖论，一方面国家权力不断退出乡村，另一方面，国家权力直接面对农户，却是对乡村社会的嵌入程度逐渐加强。面对这一悖论，其核心还是国家基础权力的定位，田先红认为，不能只停留在国家权力和乡村社会结合的整体判断中，也不应只在国家权力进入乡村社会的具体方式和技术层面，退出或者进入也不是简单的零和博弈，而是以国家基础权力理论为框架，围绕现代国家政权建设的核心，对当代中国农村基层信访问题的生发、演化及治理机制展开研究，“尝试在国家治理转型的时空进程中，探讨国家权力进入乡村社会的方式及其绩效，揭示出现代国家建构的基本逻辑。”

国家基础权力如何面对乡村治理问题？如何建立治理机制？如何重塑治理结构？田先红的认为，要增强乡村基层政权治理能力，就必须平衡治理责任，“再造中间层”。中间层无疑是国家基础权力的具体表现，要理解中国乡村政治变迁，就必须纳入到国家政权建设的框架之中，“这一框架不仅仅涵括国家权力向社会的单向度渗透和人员机构设置的下沉，而且包括国家的规则取代地方社会规范、形塑人们行为取向的过程。”一方面，信访制度的设置，表征的是国家和社会之间的关系，是国家为渗透社会、调动社会力量对更底层和基层国家机器进行监督的一种方式，另一方面，治理过程包含中央与地方、高层与底层政府之间的关系，也涵盖了干群互动关系，从这两方面来看，信访研究场域可以透视基层治理中的国家、地方和基层代理人与农民之间的互动关系，而要探讨国家基础权力的发展问题，就必须从原先的社会中心转变为国家中心，即“找回国家”，“就是强调在农民上访研究中引入国家视角，它并不是如社会中心范式那样将国家作为反衬社会的工具或者批判对象，而是基于国家的立场来理解农民上访，并以农民上访来关照国家。”

从国家权力陷入的悖论到“找回国家”，田先红的“国家中心”范式，其最重要的一条就是把信访问题看做是一个政治问题和国家问题，“透过农民上访问题我们也可以更加清晰和深刻地理解国家结构及其变迁。”也就是说，田先红从一开始就预设了基层治理问题是一个政治问题，是一个国家问题，甚至是一个行政问题，而不是法律问题——这是不是一种偏离？是不是一种错位？无论是税改之前维权型上访还是之后的治理型上访、谋利型上访，无论是基层信访制度的制度性、结构性因素，还是包保责任制、特殊时期的信访，田先红的论述都是从政治角度来分析问题来探讨方法，但是信访问题难道不是更需要从法律层面进行解读？乡村治理本质上难道不是一个法治问题？

从杨云发的案例分析，为什么他能在最初的时候得到1个低保名额？这里面有没有相关法律条款？为什么之后他的名额被转让给他人，这是不是有法律支撑？最后他通过上访得到了5个低保名额，这是不是也有法律的明文规定？正因为杨云发从维权型上访到谋利型上访，缺失的是法律维度上的约束，所以更需要“法治”精神——法律治理。但是田先红强调国家中心，要“找回国家”，始终在权力层面探讨基层治理，权力可能任性，权力更多是人治，权力的实施更需要法律的保障，只有在法律层面上，权力的运行才具有合法性。但是也许正因为法治的缺失，田先红要建立国家基础权力的建构理论，他在“基层信访治理中的纷争与共谋”一章中分析了信访治理的运作问题，其中有县乡关系，有内部的信访治理机制问题，还有乡镇司法所和镇政府之间的关系，而这正体现了行政权力和法律之间的微妙关系。

司法所和镇政府本该体现行政和司法之间的关系，但是在中国的基层实践中，司法所只不过是行政体制中的“条条”与“块块”设置的一部分，通过“业务-报酬”，他们连接的是紧密相连、互相依赖的关系，也就是说，司法所只是属于乡镇政府的一个职能部门，并不具有司法权力，它配合乡镇政府的信访治理工作，实现的是“法制的治理化”，在和治理权力的结盟中，达到治理的效果，“从根本上说，‘法制的治理化’是由乡村社会特性决定的，司法调解与信访治理的联盟，是乡村社会变迁的结果。”司法所没有法律权力，它参与了乡镇政府的治理，当然也成为了国家基础权力的一部分。

也许正因为中国的这一现实，田先红在探讨现代化国家的建设上，避开了信访治理的法律问题，转而构建国家基础权力，重新找回意识形态，“质而言之，就是要增强国家对基层代理人和农民的规训及动员能力，使基层代理人的行为能够符合现代国家要求，让农民顺利转换成为现代国家所期望的集权利与义务为一体的公民。”也是在这个意义上，他提出了化解基层治理问题的良策：以国家基础权力为核心，打造一个具有较强应变能力的政体。从1951年6月中国信访制度的正式确立至今，信访已经走过了半个世纪，作为基层治理的一部分，信访的确为化解基层矛盾发挥了重要作用，体现了其制度的优越性，但是信访制度从一出生就有先天问题，而随着中国法制化的发展，这种先天问题越来越突出，所以在基层治理中，国家基础权力应该逐步退位，甚至信访制度也必须在法治框架下退出舞台，也只有这样，杨云发的谋利型上访才会最终消失。

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